信用監管應堅持適度與審慎原則

近年來,隨著法治政府建設進程的加快,“放管服”改革的深入推進,監管機制也在不斷升級轉型,尤其是依托社會信用體系所開展的“信用監管”,更是成為監管改革的重要方向。所謂信用監管,是指監管機關將其所掌握的市場主體信用信息進行歸集、評價,并在此基礎上采取分類監管、信息公示、行業禁入等多種措施,以促進公共目的實現的新型監管方式。

相較于傳統監管方式,信用監管存在如下優勢:
第一,相較于傳統的“大海撈針”式執法,信用監管機制收集了市場主體大量的行為信息,監管機關對違法風險的判斷具備更豐富的事實基礎,執法精確度也就更高;
第二,相較于罰款等傳統的行政制裁方式,信用監管中的具體懲戒措施(如負面信息披露、行業禁入等)具有較強的擴張性,其影響可以充分延伸,從而產生更強的威懾力和戒懼效應;
第三,由于信用監管屬于一種較新的監管手段,程序約束尚不充分,因而更具效率和靈活性,執行成本也相對低廉。需要注意的是,絕大部分事物都是利弊互現的,信用監管也不例外——治理高效和權力擴張構成了信用監管這枚“硬幣”的正反兩面。雖然信用監管似乎以較小的行政成本撬動了社會治理效果的提升,但其行政成本的低廉部分來自于對正當程序等法律約束的規避,強治理效能則可能來自于多重行政權力的集中和連結,從而蘊藏了較高的合法性風險。

當前部分實踐已在一定程度上顯現出問題:部分監管機關超出法律規范授權范圍開展失信懲戒,對“失信”界定過寬,“懲戒”過嚴,造成“寬進嚴懲”,其結果是市場主體正當權益和市場活力受損。對信用監管法治化的討論不能僅停留于為其尋找上位法依據的形式合法性證成上,還須進一步正視信用機制本身的局限性,妥善進行制度安排。特別是對于負面信息披露、市場禁入等對當事人權益影響巨大的懲戒性措施,更應秉持適度與審慎的態度。

首先,負面信息披露應當適度且審慎。從信息經濟學角度來看,信息披露具有多方面的正向價值,但也暗含負外部性:一方面,事無巨細地披露會使接收者陷入“信息疲勞”,忽略真正的高風險信息。另一方面,社會結構的復雜性使得信息披露的后果極不確定,這可能影響“過懲相當”的實現。尤其是在互聯網環境下,經社交媒體的放大和聚合,不適當的披露可能會造成不同主體的應激反應,引發爭議。此類事件時常見諸媒體報端。例如,監管部門在尚未掌握充分事實的情況下發布警示,導致市場主體商譽損失的“農夫山泉砒霜門”事件發生;阿里曾在美遭遇投資者集體訴訟,經歷了漫長的司法過程后,以企業支付巨額和解款項告終,其中也與監管部門公開披露在非正式執法程序中獲取的指向內容尚待確證的信息有關。

在傳統上,面對市場信息匱乏的問題,許多國家都是要求市場主體自主披露信息,同時以市場化的征信作為補充。盡管在風險社會背景下,部分國家也在探索由行政機關直接披露負面信息,但態度相對審慎。我國社會信用體系建設的政府主導路徑使得信息披露主要由行政機關進行,這本身就存在一定的“污名化”風險。若在調查尚未結束時披露信息,還有可能固化立場,形成執法偏見?;谏鲜隹紤],未來應當堅持適度原則,更加妥善地使用負面信息披露等新型監管措施。一般來說,可允許監管機關在有相應證據的前提下,披露緊迫、嚴重的市場風險,向社會公開重大違法行為的處理決定等,但對于未經調查核實的違法指控、新業態引發的尚無定論的合法性爭議等信息則應當相對克制。同時,負面信息的披露本身也應當有嚴格的程序規范。其次,就市場禁入等資格性的懲戒措施而言,應當更審慎地限定適用條件與范圍。此類懲戒措施的一個重要邏輯是,依據市場主體過往的行為而形成的信用圖像,刻畫市場主體的品行表征,并基于這一推斷剝奪其未來從事特定活動的資格。但這一機制本身存在著誤判風險,即信用圖像可能是存在偏差的,由此,基于信用圖像的預測與市場主體未來的行為可能并不完全一致。在此種情況下實施禁入可能形成對權利的過度限制。

當前跨領域聯合懲戒之所以引發爭議,核心問題就在于市場主體在某一領域的失信,并不天然意味著其在另一領域的守法可能降低,此領域的行為與彼領域的制裁之間不具備實質性聯系,制裁也就難言正當。從上述分析出發,在基于信用信息展開監管時,應當更多發揮其在分配執法資源、提供執法線索、增強行政行為理性度等方面的指引性效能,將信用信息更多作為開展日常監管活動的事實依據和裁量因素,而不應過分偏重威懾實效。在基于信用信息實施禁入時,應當盡量確保正當和必要,并盡量降低偏差和誤判的損害:其一,在適用范圍上,應主要限定在系統性風險較高、風險容忍程度較低、守法義務要求更高的行業和領域,如證券、食品藥品、安全生產等。其二,應當確保失信行為與制裁措施有充分的、實質的聯系,即信用信息能夠有效反映出相關主體缺乏合法從事相關活動的能力或意愿,同時確保制裁行為的嚴厲程度與失信行為的主觀惡性和危害程度相當,并為被制裁者提供正當程序的保護。

作者: 孔祥穩  系對外經濟貿易大學數字經濟與法律創新研究中心研究員

來源:法制日報



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